La Rigidez Constitucional y la propuesta de reformas de
la Constitución
Johanna Romero Larco[1]
Que la Constitución
Ecuatoriana de 2008 haya incluido todo un Capítulo referente a la Reforma de la
Constitución para detallar que a cada tipo de modificación al texto
Constitucional(enmienda, reforma parcial o cambio constitucional) le
corresponde un procedimiento distinto, con regulaciones específicas, es razón
suficiente para catalogar a ésta como una Constitución
Rígida, es decir una Constitución a la cual el poder constituyente le
asignó un procedimiento agravado, que la distinga de una ley ordinaria
cualquiera. Esto como se puede inferir es coherente con el Principio de Supremacía Constitucional, pues marcar la diferencia
entre la reforma de una norma legislativa y una disposición constitucional nos
da la tranquilidad de que cada mañana no despertaremos con la preocupación de
encontrarnos con reglas nuevas a las cuales sujetarnos.
Se debe destacar
que el Constituyente de 2008 elaboró una fórmula importante en materia de
control y reforma constitucional que se suponía evitaría uno de los debates que
en materia constitucional ha puesto históricamente en tensión al poder judicial
frente al legislativo cuando de control de la Reforma Constitucional se trata. Sin
entrar a profundizar, podemos señalar que el Constituyente de Montecristi ideó
una salida muy democrática cuando estableció que un órgano sin legitimidad
democrática-la Corte Constitucional-impusiera límites a la voluntad popular
mediante mecanismos judiciales.
Según la
Constitución (Art. 443) y la ley orgánica de garantías jurisdiccionales y
control constitucional (Art. 99 y ss. LOGJCC) es facultad de la Corte
Constitucional establecer el procedimiento
a seguirse cuando el ejecutivo, el legislativo o la ciudadanía promuevan una
modificación al texto Constitucional. No podría suceder[2]
entonces, que el máximo órgano de
control declare inconstitucional un proyecto[3] de
enmienda o reforma sobre la base de una violación de la Constitución, pues
escapa a sus competencias.
La salida
democrática que el Constituyente incluyó en el 2008 pretende que sea siempre la
ciudadanía vía referéndum o un órgano democrático como la Asamblea Nacional en
varios debates, quien decida cómo modificar la Carta Fundamental del Estado, y en
donde la Corte Constitucional obrará como una suerte de “árbitro” que solamente
definirá y controlará las reglas del juego. Por lo tanto, no se ha establecido
un “coto vedado” o “cláusula pétrea” que impida los cambios constitucionales
que la población así lo demande, sino que se han regulado vías que adhieran un
componente de mayor deliberación cuando el cambio constitucional sea más
importante; es decir mientras más importante sea la modificación al texto
constitucional, más democrático deberá ser el procedimiento.
Se podría pensar en
una suerte de “graduación democrática” de los procedimientos de modificación de
la Constitución, en donde el procedimiento legislativo es el primer escalón, el
procedimiento legislativo más un referéndum, el segundo escalón, y el último y
más importante escalón, la Consulta Popular ante Asamblea Constituyente.
Para que la Corte
Constitucional asigne un escalón a los proyectos que presente la ciudadanía, el
ejecutivo o el legislativo debe verificar 3 asuntos. Cuando se trate de (1) una
restricción de derechos o garantías reconocidos en la Constitución, o (2) la modificación
del procedimiento de reforma constitucional, directamente debe ir al escalón
más alto, y disponer que el procedimiento que corresponde es de Asamblea Constituyente
para lo cual debe llamarse a una Consulta Popular. Si no incluye ninguna de
estas dos modificaciones entonces puede ser una Enmienda o una reforma parcial.
La distinción que la Constitución establece entre estas dos está en si se trata
de(3) una alteración de la estructura fundamental de la Constitución o del
carácter y elementos constitutivos del Estado, en cuyo caso se tratará de una
Reforma parcial, que en nuestra escala gradual se ubica en el segundo escalón
pues requiere de un debate legislativo específico con un posterior referéndum. Finalmente,
cuando no incluya ninguna de las tres restricciones mencionadas se trata de una
Enmienda Constitucional, es decir el primer escalón con un procedimiento
–aunque agravado- en el seno de la Legislatura.
Esta fórmula
democrática que recoge la Constitución ecuatoriana parece no ser comprendida
por la Asamblea Nacional. El Constituyente logró esquivar las tensiones ante un
órgano judicial, y hoy parece que la Asamblea conduce la tensión en el propio
espacio democrático, frente a la voluntad popular.
Vamos al “Proyecto
de Enmienda” presentado por la Asamblea Nacional. La Asamblea hace en una
exposición de “motivos”, una redacción de considerandos, una exposición de los
temas a modificar, incluye los textos a reformar y los acompaña con lo que
denomina “argumentos”. La propuesta de la Asamblea se resumiría en que: dadas
ciertas circunstancias (situación de los obreros, abuso de la Acción de
Protección, el derecho a elegir y ser elegido restringido, las facultades de la
Contraloría, etc.) la Asamblea propone algunas modificaciones al texto
constitucional a fin de corregir ciertos imperfectos, y agrega que, tales
modificaciones no restringen derechos o garantías, no modifican los elementos
constitutivos del estado, ni modifican el procedimiento de reforma
constitucional, entonces el procedimiento que la Corte Constitucional debe
disponer es el de una Enmienda Constitucional, y que este se cumple con un
procedimiento especial en la Asamblea Nacional.
Ahora bien, si
intentamos ubicar a aquellos que redactaron el proyecto en esta imaginaria
escala que inventamos, sin duda sufrirían–por decirlo de algún modo- un
“descuartizamiento” pues teniendo un pie en el escalón más alto, detienen el
otro en el más bajo, insisten en quedarse en el procedimiento de menor grado
democrático (debate legislativo solamente) para abordar asuntos vinculados (no
diremos aún restrictivos) a derechos y garantías, y que como mencionamos, exigen
el más importante de los procedimientos democráticos, una Asamblea
Constituyente.
Incluso con una
lectura detallada del proyecto de “Enmienda” presentado, no se logra convencer
del todo a un lector, y aunque acude a la idea de las “demandas de la
ciudadanía”, al deseo de “continuar el camino trazado por los Constituyentes”, en
varios momentos la Asamblea Nacional simplemente despliega varios párrafos de
pura retórica fallida. No cabe duda sin embargo, que hay un interesante esmero
por interpretar las regulaciones de los arts. 441 y siguientes, y un esfuerzo
por exponer las intenciones de su proyecto de “Enmienda”, pero hay algo que el
legislador olvidó a la hora de proponer modificar la Constitución, algo que permite
diferenciar simples proposiciones de un verdadero razonamiento; la conexión
lógica entre sus proposiciones, en simples palabras el porqué de sus decisiones.
Por qué regular la
acción de protección, o modificar el régimen regulativo de los obreros del
sector público no es restringir una garantía?;
por qué incluir la reelección indefinida, o atribuir nuevas funciones a
las Fuerzas Armadas no es modificar los elementos constitutivos del estado?
Esto que podría
parecer un diminuto error es muy común, que a veces responde a un agotamiento
intelectual, pero otras tantas a la pura pereza intelectual, y en ninguna de
estas dos es admisible que la Asamblea Nacional se permita justificar para
tocar nuestra norma básica de dirección del Estado.
[1] Johanna Romero Larco, Abogada de la Universidad de Cuenca, Diploma en Derecho
Constitucional y Derechos Humanos de la Universidad de Cuenca, actualmente
cursa la maestría en Filosofía del Derecho en la UBA, Auxiliar de Cátedra en la
misma casa de estudios, Estudiante de Doctorado en Derecho UBA.
[2] A muchos nos queda la duda si la resolución que emitió la Corte Constitucional
en 2010 que dio paso a un Referéndum y Consulta Popular que trató entre otros
el asunto de los toros, los casinos, la prisión preventiva, etc, fue o no una
sentencia que establecía solamente el
procedimiento, o se fue más allá modificando los textos y declarando una suerte
de inconstitucionalidad.
[3] La LOGJCC distingue momentos del control constitucional cuando de
enmienda o reforma se trate, y este primer momento es ante el proyecto mismo,
sobre el cual el dictamen debe versar únicamente sobre el procedimiento que se
debe seguir.
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